Introducción
Quien quiera escribir sobre un tema aparentemente sin mayores complicaciones teóricas como es la administración, tiene forzosamente que revisar en primer lugar su concepción sobre el Estado. Es evidente que ambos conceptos se encuentran estrechamente relacionados. El problema se complica más aún si a los anteriores conceptos les agregamos otro, como lo es: el gobierno. En el mayor nivel de generalidad y abstracción la administración es, como diría Wilson Woodrow, el gobierno en acción "...es el aspecto más visible del gobierno, del ejecutivo, el operativo"(Wilson. W. 1983.p.393). Con esto vemos que tenemos que agregar un nuevo concepto: la política. Tenemos pues cuatro conceptos estrechamente relacionados y que demandan un esfuerzo teórico para delimitarlos sin ambigüedades, y para encontrar los lazos que los unen. De los cuatro: Estado, gobierno, administración pública y política, a nuestro juicio los tres primeros son instituciones y como tales formadas por colectividades y estas a su vez por individuos con posiciones sociales claramente diferenciadas. En tanto que el último concepto indica una relación de mando por un lado y de subordinación, por el otro, de responsabilidad, de legitimación y legalidad, de dirección y de ejecución. De este modo encontramos que en cualquier institución se dan este tipo de relaciones. Por supuesto que entendemos por institución a un sistema normativo que regula la conducta de los hombres en sociedad.
Hemos pues avanzado rápidamente definiendo el último de los conceptos: la política. Si a esta le agregamos la palabra pública, a lo dicho para el concepto política, es menester decir que es una relación entre gobernantes y gobernados, entre dirigentes y dirigidos, se agrupen o no en organizaciones para mantener o alcanzar el poder público. de este modo en las tres instituciones citadas se da el fenómeno descrito como política.
Revisemos por orden el contenido de cada uno de los aspectos substantivos: Estado, gobierno, administración pública. Una vez que hayamos cubierto estos aspectos teóricos pasaremos a analizar la situación y las perspectivas de la administración pública en México.
El Estado
Es un hecho insoslayable que el hombre contemporáneo sobre todo en las sociedades desarrolladas y en aquellas que quieren llegar a ese estadio, vive inmerso en un mundo donde pareciera que que no hay un contrapeso real en la definición y ejecución de las medidas de carácter político-administrativa, que toma el Estado y que afectan a la sociedad en su conjunto.
Estado y sociedad, esta última con el apellido a nuestro juicio irrelevante de civil, son términos que aparecen diferenciados, como si fueran entidades con objetivos que bien pueden complementarse, o bien entrar en antagonismos. De hecho puede considerarse que todo el Estado esta dentro de una sociedad, y que toda sociedad esta dentro de un Estado, sólo que el Estado representa la esencia y el que hacer de la política pública en la sociedad; y a su vez la sociedad es todo el espacio reservado al que hacer privado de y entre los hombres.
Actualmente parece que debatir sobre la esencia del concepto de Estado, resulta en gran medida ocioso. Mucho se había descrito sobre el tema en el pasado. Todavía en las décadas de los sesenta y setenta de este siglo e incluso a principio de los ochenta, había debates animados, lúcidos e interesantes.1 En el presente, las mesas redondas, conferencias, coloquios, etc., con referencia al Estado se dan no sobre su esencia, sino tratan de cuestiones operativas tales como las reformas que se deben de hacer o que se están haciendo en el plano de la administración para adecuarlos a los cambios que, sobre todo en la economía, se están dando. Nos parece que es necesario volver a replantear los aspectos mas relevantes sobre tal institución, sobre todo tomando en cuenta que los cambios que se presentan merecen atención profunda, habida cuenta de la importancia que reviste para el desarrollo de las sociedades tanto nacionales como mundial. 
En el caso de México a fines del 88, y principios del año siguiente, con el cambio de poderes en el ejecutivo, se impulso sobre todo en las esferas oficiales, la discusión sobre el papel protagónico de la sociedad civil. Se dijo que el Estado en realidad responde a sus señalamientos. Después de ese tiempo sólo esporádicamente se vuelve a replantear tales cuestiones. En realidad en nuestro país, e incluso puede observarse algo similar a nivel mundial, no es extraña la formación de reducidos grupos que inconformes con el descuido o inatención a problemas específicos por parte del Estado, exigen en forma organizada la ejecución de medidas que satisfagan sus demandas. Estos grupos no cabe duda gozan de libertad política, pero de acuerdo con Raymond Aron, esta es de un tipo "...de libertades formales que garantiza al ciudadano una participación en los asuntos públicos, que le da la impresión de que por medio de sus elegidos y eventualmente también de sus opiniones, ejerce una influencia sobre el destino de la colectividad"(Aron. R. 1991. p. 144) Pensemos en los ecologístas, los homosexuales, etc.,. Se trata de grupos muy reducidos y sin gran presencia en la mayoría de la población, que gozan de liberta
d política justamente porque no plantean transformaciones que engloben a la sociedad y el modo en que se producen y distribuyen la riqueza; esto solo lo hacen los partidos políticos, pero hoy en día son raros aquellos que piden cambios estructurales. El Estado deja hacer a estos grupos y partidos, para dar una muestra de que garantiza la libertad política, porque no ponen en entredicho ni buscan la transformación de las relaciones sociales de producción.
En el mundo de los países capitalistas desarrollados y de desarrollo similar al de México, la gran masa, los grandes sectores de la población son ajenos a una participación política, permanente y sistemática. Permea en la sociedad un dejar hacer un dejar pasar. Hay un profundo desinterés por las cuestiones públicas de efectos generales y aparentemente abstractos. Pareciera que el hombre contemporáneo no vincula su situación personal, con la situación general; sólo lo hace en cortos períodos de efervescencia política. Esta despolitización casi permanente, es el resultado de la combinación de los factores políticos, económicos, sociales e ideológicos, por señalar los mas relevantes. Cada uno de ellos tiene un peso específico, que varía en el tiempo y en el espacio. Actualmente se tiene la impresión que son los factores políticos los determinan el desarrollo de la sociedades; de acuerdo al régimen político que se escoja, se estará definiendo, incluso, el nivel de vida que gozan o gozarán los habitantes de una nación. Así es que entonces aparencialmente,, será el Estado el que jugará y juega el papel de organizador de los esfuerzos logrados o fallidos en la realización de las metas globales de la sociedad. Esto no es así. Hoy, mas que nunca nos parece que son los factores económicos lo que tienen el mayor peso específico en las transformaciones que se observan a nivel mundial, es evidente que los aspectos sociales, ideológico, culturales, le imprimen las particularidades que el proceso de desarrollo adquieren en cada una de las sociedades concretas.
Sin embargo será el Estado el que aparecerá como la institución reguladora de los procesos de transformación señalados. Por ello hay que entender cual es su esencia y el verdadero papel que juega. En el Estado intervienen una enorme cantidad de actores e instituciones; gobierno, partidos políticos, organizaciones civiles, ejército, prensa, sindicato, etc. La importancia de cada uno de ellos varía y esta sujeto a los cambios que se dan en la economía, educación, ideología, etc...
El Estado es la institución donde la política pública se define y se lleva acabo; es también una relación entre gobernantes y gobernados. ¿Pero esta relación es de servicio de los primeros para con los segundos?; ¿Que entraña esa relación?. No basta entonces definir al Estado solo como una relación. Por ello es necesario revisar la concepción que de él tienen distintos estudiosos de la política en el pasado y en la etapa presente.
A lo largo de la historia de los hombres han formado dos grandes corrientes de pensamiento en torno a la definición del Estado, por un lado un grupo de pensadores, matices mas matices menos, han venido sosteniendo que el Estado es el representante de la sociedad en su conjunto 2, le reconocen desarrollo histórico. El cual se transforma a medida que la sociedad evoluciona. Este desarrollo se explica en forma simplista y fue por cierto la mas utilizada hasta hace poco por los gobernantes mexicanos, en ella el Estado solo tiene dos etapas, por cierto nunca precisan cuando empezaron y en donde se dieron; a la primera le denominan Estado gendarme o policía, cuya función es la de vigilar que no se rompa la estabilidad política. La segunda etapa, y que es por la que acaba de pasar, es la de Estado Benefactor o de servicio (De la Madrid. M. 1981 p. 10). En ella el Estado sirve a toda la sociedad y busca que todos sus integrantes alcancen niveles de bienestar óptimos. Este Estado no define intereses particulares, es neutral, toda su función es encabezar a la sociedad y llevarla a niveles de desarrollo que beneficien a todos. Dentro de esta corriente situamos a Max Weber, que sin embargo reconoce algo que con frecuencia olvidan los demás y es que, el Estado es el único que tiene el derecho legítimo a usar la violencia. 3 Sin embargo dicho autor no va mas allá y no sabemos porque el Estado tiene que usar la violencia, si es el representante de la sociedad, ni contra quien lo hace y porque tiene que reprimir. Aquí ya de suyo se reconoce implícitamente que parte de los integrantes del Estado no lo aceptan como su representante.
La otra corriente que define al Estado, es la hoy tan vitupereada corriente marxista, para ella el Estado es el instrumento de una clase, es un medio de opresión de una clase por otra. El Estado no es neutral como lo sostiene cualquier equipo gobernante de el mundo occidental. Cuenta con dos instituciones básicas: el ejército y la burocracia; el primero para ejercer la legítima violencia contra la clase oprimida y la segunda para mantener la administración necesaria que coadyuve a la cohesión de la sociedad. El marxismo considera que la sociedad tiene dos bloques diferenciados, pero interrelacionados, la estructura y la superestructura. La primera es el modo como los hombres producen y reproducen su vida material, son sus instrumentos, es la base económica sobre la que descansa la sociedad; sobre esta etapa se levanta la superestructura, la familia, la ideología, el derecho, etc.
Entre estas dos corrientes básicas, existe un numeroso grupo de pensadores situados en el agnosticismo político que declaran que el Estado no se puede definir, y que no se puede sostener que es el representante de una clase, porque además ni clases hay. El Estado es un fenómeno imposible de definir.
Un pensador a quien situamos dentro de este último grupo, Ernest Laclau, es un crítico lúcido de la corriente marxista, en un trabajo de elevado nivel, considera que la concepción marxista sobre el Estado, contiene errores de lógica interna. Dice que no se puede sostener que el Estado es el instrumento de una clase y al mismo tiempo factor de cohesión, resultaría imposible ser aglutinador de la sociedad cuando se es parcial y esta de lado de uno de los sectores que forman, en este caso el minoritario, se torna imposible en ser juez y parte. Pero además carece de lógica suponer que si el Estado es un mero reflejo del desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones sociales de producción, como instrumento sería incapaz de regular las relaciones y luchas entre clases, solo sería una caja de resonancia sin ninguna posibilidad real de intervenir como un instrumento al servicio de una de las clases. Si el Estado favorece a una clase, ella impondría el tono de las relaciones, y los trabajadores no tendrían ninguna posibilidad de modificarlas, serían un ente pasivo, sin capacidad de respuesta. En la crítica de Laclau, es insostenible, en síntesis, decir que el Estado es unidad de cohesión, instrumento de una clase, y mero reflejo de las relaciones sociales de producción y del desarrollo de las fuerzas productivas (Laclau. E. 1981.ps. 25 a 29). Nos parece que el análisis es formal, el Estado es juez y parte, en la realidad así opera. No es un instrumento de una clase, en eso estamos de acuerdo, y, como veremos mas tarde, sino de un sistema y mas que eso, el Estado es un sistema en si, al cual se encuentran ligados los individuos y las clases que forman. Ante la sociedad. el gobierno, que es el aparato del Estado, se representará como un juez imparcial, aunque su práctica cotidiana la desmentirá palmariamente, pues en cuanto a la política económica, en la sociedad capitalista, tomará las medidas que favorezcan al capital, del cual tendrá independencia, pero ésta será relativa de tal forma que incluso le hará entrar aveces en antagonismos con el capital, pero no es porque busque un cambio estructural del sistema; sus diferencias con el capital son de forma y no de fondo; de forma, porque tanto uno como otro buscan que la relaciones de producción capitalista se profundicen.
Siguiendo con nuestra revisión de connotados pensadores, al observar la concepción de Américo Saldivar cuando desde la óptica gramsciana, entiende por Estado: "...la amalgama dialéctica de dominación y hegemonía, dictadura y consenso, sociedad política y sociedad civil. Estas son nociones interrelacionadas diálecticamente que no pueden separarse una de otra, ya que en la realidad ambas se identifican" (Saldivar. A. 1981. p25). Coincidimos plenamente con él, y agregamos por nuestra parte que el Estado es unidad de cohesión y para consegirla recurre a todo: ideología, represión, consenso, manipulación, crimen, etc., con un objetivo muy claro evitar que el sistema político se vuelva inestable y se ponga en peligro. Su cohesión es impuesta, aceptada incluso por las clases dominadas por muchas razones, como son falta de unidad entre ellas, falta de claridad de la esencia del Estado, resignación, etc. En las masas en general subyace todo una andamiaje subjetivo que las lleva a no rebelarse, salvo que se ponga en peligro su propia existencia, pero mientras eso sucede, aceptan al sistema como tal. A esto le denomina Jürgen Haberman, cultura de masas, mediante ella, dice, se logra ligar "...la conciencia de anchas capas de la población a los imperativos del status quo" (10) (el subrayado es de Haberman). cultura de masas a la que no escapan aún los funcionarios mas conspicuos del gobierno, por supuesto que estos a diferencia de las masas, si bien participan de esa cultura, aprovechan muy bien las ventajas que representan los dirigentes, ya que defienden al sistema por vocación e intereses propios Resumiendo, El Estado existe porque los individuos como el pez en el agua, lo ven como natural y aunque sepan que se privilegia a unos a costa de otros y de ellos mismos, de las injusticias, que a su paso siembra, no lo combaten, podríamos decir que la tendencia individualista y egoísta que se ve a nivel mundial y en México, descartan cada vez mas la búsqueda de organizaciones sociales mediante las cuales se luche para modificar el status quo del que habla Haberman. Clara esta que hay grados de egoísmo entre los individuos que conforman la sociedad, pues si otra vez ponemos nuestra atención en el político o funcionario conspicuo del sistema este resulta ser el mas rapaz y egoísta de todos, pues salvo excepciones, busca su propio provecho, siempre sosteniendo públicamente que esta para servir a la sociedad, cuando en realidad se sirve de ella, pero a diferencia del hombre de negocios que buscan aumentar su capital, el político, además de querer enriquecerse agrega una desmedida ansia de poder y reconocimiento.
Volviendo a Ernest Laclau, no encontramos su concepción sobre el Estado, es capaz de criticar, tiene todo ese derecho, pero hubiera sido muy pertinente que nos dijera a su vez su concepto de Estado, por eso lo situamos en los agnósticos. Con el desarrollo de las ciencias, podemos definir, aunque sea arbitrariamente los objetos, pero con esa definición trabajar, y si es correcta, avanzar en la comprensión, pero en cuanto se trata de las sociales, cuando trabajamos con fenómenos en los cuales estamos inmersos, para unos les resulta imposible definirlos. Seguir el método de Laclau, nos lleva a un callejón sin salida, pues hasta se puede llegar a la idea de que no existen ciencias sociales, lo cual nosotros rechazamos.
Pensamos que los postulados marxistas se siguen sosteniendo, con los matices que hemos introducido, no solo para las sociedades del pasado, sino para las presentes, sean capitalistas o lo que queda de las autodenominadas socialistas. En el caso de México, basta abrir un periódico, para notar la esencia del Estado, no importa que el diario que abramos, esté catalogado como conservador.
Los postulados básicos marxistas, deben ser revisados críticamente para seguir enriqueciendo la teoría del Estado. El camino profundamente teórico que sigue un estudioso tan importante como Claus Offe, es, a nuestro juicio, sin lugar a dudad el mas acertado. El Estado capitalista, nos dice: "...una forma institucional de poder político, con cuatro tareas funcionales, que son:
evitar pretender dirigir la producción privada, tanto de las fuerzas de trabajo como del capital. Más aún le está prohibido determinar la producción material con los criterios políticos.
como el Estado depende de los impuestos, si el proceso de acumulación de capital dá para ello, puede promover obras para alcanzar metas políticas.
desplegar las iniciativas públicas que promuevan las condiciones favorables al proceso de acumulación de capital, sin que esto dependa de alianzas con la clase capitalista, ni que sea condición sine qua non, el que los miembros de esta clase tengan acceso a los puestos públicos.
dentro de un régimen democrático, buscar votos para acceder al poder y cumplir con las expectativas de los votantes, siempre y cuando haya acumulación de capital "...hay una determinación dual del poder político del Estado capitalista: la forma institucional de ese Estado es determinada por las reglas del gobierno democrático y representativo, mientras el contenido material del poder estatal, estatal está condicionando por las continuas exigencias del proceso de acumulación" (Offe. C 1991. p 106-107) Obsérvese que esta concepción corresponde básicamente a los cambios actuales que se han operado en la gran mayoría de los países capitalistas, pues hasta antes de que se diera el proceso de globalización de la economía, el poder político llegaba a crear empresas públicas con el objetivo de producir bienes y servicios que demandaba el sector privado. De lo dicho por Offe, destacamos que básicamente son dos las funciones relevantes del Estado: la economía y la política. Sobre la primera entendemos que el esfuerzo estatal debe procurar las condiciones que eliminen los obstáculos al proceso de acumulación de capital; y, con respecto a la segunda, hay un claro señalamiento de la necesaria legitimación que debe tener el Estado entre los representados; esto es, el gobierno democrático debe contar con el consenso de la sociedad que lo elige a través del voto. Pero más aún, esto está condicionado a que el proceso de acumulación no se detenga, por lo que es fácil inferir que en cuanto esto suceda, a pesar de que un gobierno haya ganado la dirección política, si no se cumple la exigencia de la acumulación, implícita en Offe, está en riesgo la estabilidad política. Esta depende en suma de las condiciones económicas. Se acusó mucho tiempo a Marx de ser determinista económico, éste incluso rechazó esta interpretación, cuando de hecho así era. Nosotros pensamos que la cada vez mayor importancia de la economía y su proceso es determinante no sólo para la política, sino para todas las demás esferas de la vida humana: la sociedad, cultural, ideológica, etc.
Ya habíamos planteado que el Estado no es el instrumento de una clase, como por tanto tiempo dogmáticamente sostuvo el marxismo, Offe al igual que Laclau pareciera que sostiene lo mismo, pero las diferencias son enormes y completamente antitéticas; como hemos visto, sin embargo lo sostenido por los fundadores de la corriente marxista, impidió a otros brillantes pensadores, desprenderse de esta idea central. Con las concepciones de Offe, podemos explicarnos, en el caso mexicano, los frecuentes choques y desavenencias entre el representante del Estado, su aparato, y el sector empresarial. En la realidad nos parece que efectivamente los capitalistas se ven enfrentado con el gobierno, pero no es que este último busque un cambio que modifique las relaciones sociales de producción bajo, las cuales se produce y distribuye la riqueza, sino que ambos, administración pública y hombres de empresa difieran en cuanto a que política económica seguir para que el sistema se profundice; su coincidencia es esa, las dos quieren fortalecer al sistema, difieren, a veces, en cuanto a los medios, más no en los fines.
El empresario individual ve al poder político no como su servidor incondicional, sino en ocasiones, que no en todas, como un obstáculo a la marcha de sus negocios. Un estudioso acucioso de los laberintos del poder en México, sobre el particular anotó: "Desde el punto de vista de los empresarios, los casos de desacuerdo se han visto exacerbados por el carácter discrecional y provisorio de las decisiones gubernamentales. Una vez concedidas licencias y permisos, siempre pueden ser revocados, en virtud de lo cual los inversionistas privados depende del estado" (Smith. P:H: 1981. p. 241).
Sin apartarnos de estas ideas, y sólo observando el ámbito político, sostenemos que hay que agregar que el Estado, en las sociedades capitalistas, en el fondo, somos todos, pero no todos tenemos el mismo específico, o somos gobernantes o gobernados, o pertenecemos a la burguesía o no. Mas aún podemos ser parte del aparato de gobierno, pertenecer a la burocracia gobernante, pero de ella solo es un minúsculo grupo el que define, indica y vigila que las decisiones mas importantes para el sistema se lleven a la práctica; por otra parte, podemos pertenecer a la burguesía, pero solo los muy ricos y que tienen intereses en la participación política, son los que realmente pueden en la mayoría de las veces, imponer sus intereses al Estado. Los otros sectores de la burguesía, si son beneficiados, no es pos su peso en la toma de decisiones, sino como una resultante del sistema. Por supuesto que los otros factores de poder también cuentan, de acuerdo con Ferdinand Lasalle (1975. p 41 y ss.), estos son la prensa, el ejército, los trabajadores, etc., de los señalados, los dos primeros están en general alineados a la burguesía, al capital; en tanto que los trabajadores, que en el pasado representaban una alternativa real de oposición, están paulatinamente perdiendo ese papel a medida que la automatización y robotización avanza (Calderón. G. 1993. p. 18).
Las dos corrientes principales han dado origen a múltiples escuelas, pero en la situación actual, y con las transformaciones que vive el mundo socialista, la corriente que considera al Estado como representante de toda la sociedad, la liberal, parece que está ganando la partida, no solo teóricamente, ya que la política económica que se aplica a nivel mundial se sustenta en tales planteamientos teóricos.
Nos parece que mientras existan Estados, es necesario seguir indagando sobre sus rasgos esenciales y los cambios que presentan. Por ejemplo, tal como se encuentra el proceso de globalización de la economía a nivel mundial, nos parece que los Estados Nacionales, en países como el nuestro, van todavía con mayor énfasis, a dejar de tener un papel protagónico en la fijación de la política económica dentro de sus fronteras; el proceso de acumulación de capital va cerrando los márgenes de decisión en manos de esos Estados. Las soberanías nacionales quedan en una situación difícil, cuando observamos que las frontera económicas se desdibujan. Pero bien pensado si hablamos de soberanías tenemos que decir en que sentido estábamos utilizando ese concepto, ¿actualmente los pueblos son soberanos?; ¿ellos son protagonistas reales?; ¿la soberanía es más bien la toma de decisiones políticas que demanda al interior y con respecto al exterior, quién?; ¿el capital, hoy, cualquiera que sea su origen?; ¿lo determinante es el monto y la rama productiva o de servicio dónde se ubica?
En todo el mundo se observa una disminución de la presencia del Estado en la economía, que por cierto servía para sostener el proceso de acumulación de capital en los países de occidente. El Estado en la sociedad socialista, impulsaba un procesos de desarrollo, dicha intervención se convirtió después en un obstáculo, en un freno. Hoy podemos decir lo que es obvio, el proceso de acumulación de capital a nivel mundial se ha convertido en el determinante de las modificaciones que sufren los Estados, al hacer esta reflexión, entre otras preguntas que nos asaltan, nos interrogamos, hasta cuando esta tendencia totalizante de la presencia política, más no económica, del Estado, para preservar ese proceso se mantendrá ¿puede revertirse?; ¿puede hacer algo la sociedad civil?; ¿la injusticia, social, económica, política, seguirá?; ¿las guerras, persistirán como un mal?; ¿la democracia formal, seguirá subsistiendo?; ¿la democracia política, acompañada de la democracia económica, seguirá siendo una utopía?
El gobierno y la administración pública
Veamos ahora lo que entendemos, de acuerdo a nuestro plan, por gobierno, si bien a lo largo de lo escrito hemos anotado ya algunos de sus rasgos, éste viene siendo una parte del Estado, es, en el sentido que le da el materialismo histórico el aparato del mismo.
Es el que planea y ejecuta la política que mantiene al sistema, es el gobierno en acción, como hemos visto que sostiene Wilson. El gobierno lo forma básicamente dos instituciones: la burocracia y el ejército. La primera es la encargada de la administración de los recursos públicos para la atención de la producción de bienes y servicios que demanda la sociedad civil y que son necesarios para el sostenimiento del sistema como tal. La burocracia se encarga de legitimar lo que legalmente le es conferido. en tanto que el ejército es el cuerpo profesional castrense que la burocracia generalmente mantiene bajo su mando para que en caso de que la estabilidad política se rompa, mediante la fuerza, evitar el desmoronamiento del Estado. La administración pública viene siendo ese conjunto de instituciones encargadas de utilizar los ingresos públicos que por varias vías, impuestos, deuda, producción y ventas de bienes y servicios públicos, etc., el Estado necesita para la realización de sus funciones básicas. con el fin de acotar con mayor precisión el término, podemos decir que no forman parte de la administración pública ni el poder legislativo ni el judicial, si bien el gobierno es la suma de ellos mas el poder ejecutivo. Los legisladores y los jueces necesitan recursos y administración propia para realizar sus tareas específicas, pero estos le son dados por la administración central, la cual está en manos del ejecutivo; por ello administración pública en el caso de México, en nuestro planteamiento se restringe al sector central (secretarías de Estado) y al Sector Paraestatal (el universo de las empresas públicas.
El desarrollo de la administración pública
Para entender el futuro de la administración pública en México, es necesario revisar algunos rasgos relevantes de éste a partir de 1982, lo hacemos así porque es cuando se sientan las bases para modificar substancialmente : a) la actitud que tenía el gobierno para resolver los problemas sociales y b) revisa y modifica su papel al intervenir en la economía.
En primer lugar hagamos una revisión a los pasos que dio el gobierno para abandonar su condición de "Estado Benefactor". el maestro Alejandro del Palacio considera solo los aspectos formales, aparenciales del llamado Estado Benefactor, observemos el siguiente texto: "La aparición del Estado del Estado Benefactor debe entenderse como una rectificación del programa político del individualismo y al mismo tiempo la ratificación del proyecto de la razón; en ese sentido, más que una realidad sigue siendo, aún en los países mas ricos, la meta donde por fin se cumplan las demandas de libertad e igualdad para todos, de acceso a la cultura, de niveles de vida que permitan disfrutar del confort medio que la ciencia y la tecnología ponen al alcance de las grandes poblaciones, de salud, de vivienda de oportunidades de recreación y de todo aquello que hace posible la vida racional plena de cada hombre" (Del Palacio. A. 1988. p 48). Y páginas mas adelante reafirma lo anterior al escribir: "El Estado Benefactor es por necesidad planificador, la coordinación de las actividades sociales es su condición de posibilidad; debe unificar los intereses particulares y generales, ya sea mediante la imposición o por medio de las fórmulas participativas de concertación, ahí donde la estructura jurídico política no proporciona otros recursos de integración social a las tareas del Estado.../lo que/confirma la predicción evolucionista del fin del Estado legista por obras de desarrollo industrial" (Idem. p. 48 y 49). Palabras mas palabras menos, esta era la esencia sobre la que versaba el discurso oficial de los principales funcionarios públicos a partir del régimen de Adolfo López Mateos (1958-1964) y hasta el periodo de José López Portillo (1976-1982). El investigador Del Palacio, como se ve fue permeado por la retórica oficial. Para nosotros es imposible unificar los intereses particulares a los generales, en realidad los segundos están en el sistema capitalista subordinados siempre a los primeros. El Estado Benefactor es un rechazo lo entiende así Del Palacio, al proyecto de acumulación de capital individualista, es sostener que puede ser racional lo que de suyo es imposible: la concentración de la riqueza, con su cauda de injusticias. Esta es una visión idealizada de Del Palacio. Se nota que por un lado que habla ya de una realidad ya establecida; pero por otro lado habla del deber ser. Aún en el caso de que sea una meta, esto implicaría socavar y transformar estructuralmente las relaciones de producción desde el aparato del Estado, lo cual es imposible y un error básico de concepción de lo que implica el capitalismo. El Estado Benefactor es un concepto ideologizado que el poder político utiliza para hacernos creer que esta al servicio de los intereses generales.
Para Alejandro del Palacio, el Estado Benefactor termina con Miguel de la Madrid, quien realiza un gobierno "...sin valentía, sin convicciones y contra el pueblo, entregando a los intereses de los grandes capitales, sumiso al poder imperial y encabezado por un presidente ajeno a toda grandeza de espíritu...abismado en su impotencia...este presidente de la destrucción hace añicos el Régimen de la Revolución" (Idem. p. 104 y 105). De aquí se desprende que entonces los anteriores si han estado al servicio de las mayorías, lo cual es falso. Como Del Palacio no toma en cuenta las tendencias del proceso de acumulación de capital a nivel mundial y las particularidades en México, tal parece que son decisiones de carácter personal las que determinan que se entreguen los recursos del país al extranjero. Es evidente que el político le imprime a las decisiones económicas su sello, de esto no hay duda, es mas en ocasiones la política domina a la economía, pero solo es temporal, porque las aguas vuelven a sus cauces y, a pesar de los propósitos personales de un individuo, a la realidad le deja poco juego en la toma de decisiones de política económica. Por eso tampoco estamos de acuerdo con Gabriel Zaid, cuando sostiene que: "concentrar los recursos del país bajo la presidencia sirvió para aumentar los recursos de la presidencia, no los recursos del país. El deterioro de la economía en los últimos sexenios se debe esencialmente a la dependencia extrema de la voluntad de un solo hombre" (Zaid. G. 1987. p18). Este poder no es ilimitado, y aquí en esta cita parece que es así, pero mas adelante el anterior autor reconoce que solo tiene dos limitantes, aunque en el fondo es una sola: "la economía presidencial hipotecó al país y aumento su dependencia externa, porque los presidentes mexicanos están sujetos más que a dos disciplinas: su autodisciplina y la del exterior. Si ellos mismos y por su propia voluntad no dejan las riendas económicas a otros... no para hasta agotar los recursos internos y llega al límite externo...Que el poder legislativo, la banca, la prensa, los acreedores, los contribuyentes o los votantes mexicanos no puedan disciplinar al señor presidente, nos pone fundamentalmente en manos de los senadores, banqueros, periodistas, acreedores, contribuyentes y votantes del exterior" (Idem. p. 23). Por ello ni siquiera entonces es la voluntad de un individuo en México la que lleva al país a donde va, si no son los factores políticos y económicos externos. Para nosotros, a diferencia de Zaid, se trata de una combinación de factores internos y externos los que determinan el rumbo del país.
Es a nuestro juicio un hecho que a medida que la economía en México se sumerja mas y mas en ese proceso de globalización a nivel mundial serán los factores externos los que condicionaran más todavía, la dinámica interna. todavía hasta la época de Echeverría (1970-1976), podía decirse que "...lo que ha sido bueno para el Estado ha sido bueno para los capitalistas del país. Pero la competencia entre ambos grupos es mas una consecuencia de la política gubernamental que su motivación. En principio esa relación podría cambiar en cualquier momento, de grado sino es que de naturaleza, y la amenaza de cambio constituye una de las principales armas con que cuenta el sector público para enfrentarse al sector privado" (Smith. P.H. 1981. p. 25). La hipótesis de enfrentamientos futuros era, hasta esos momentos real, sin que ello implicara la toma de medidas por parte del Estado para modificar las relaciones sociales de producción. Con Miguel de la Madrid, y con el presente sexenio, con los cambios profundos que ha habido, se han reducido hasta ser prácticamente inexistentes las pugnas entre iniciativa privada y gobierno. En los periodos de Luis Echeverría y José López Portillo, la lucha entre empresarios y representantes del Estado adquirió en aquel un nivel declarativo muy álgido, áspero, pero de ahí no pasó. El Estado, todavía con una concepción bonapartista pretendía en aliviar en algo, que no solucionar, la pesada carga del desarrollo que llevaban los trabajadores. A menudo que los políticos impulsaban leyes que protegían a los trabajadores o que tendían a formalmente originar una mejor distribución de la riqueza, tales leyes llegaron a aplicarse en forma muy restringida a tal punto que los patrones las aceptaban pues no representaban un peligro para sus ganancias. Los políticos no buscaban que se aplicaran tales leyes, pero si las mantenían como una arma a utilizar en el futuro contra los patrones (Idem. p. 249). Efectivamente el desarrollo de la administración pública en México, refleja esas contradicciones, el gobierno, por un lado, con su mayor grado de cohesión; los empresarios, dedicados a lo suyo, la búsqueda de ganancia, con mayor grado de dispersión y el sector de los trabajadores que vista bien las cosa, se encuentran maniatados en sus organizaciones y no representan, incluso hasta ahora, ningún riesgo para la estabilidad del régimen, ya que sus dirigentes, en actitud corporativa se alinean con el gobierno. Hasta López Portillo, todavía había una relativa mayor independencia entre el gobierno y el sector privado en cuanto a la mejor política económica que tomaba el primero, lo cual contradecía, sino más bien por ello, el que las relaciones entre ellos descansaran en aquel entonces en tres premisas: "1)...[había] que mantener bajo control a las grandes masas populares, en particular a los obreros, 2) a menudo los sectores privados y públicos...[tenían]...que actuar en coordinación explícita; y dadas esas condiciones, 3) los empresarios y los políticos...[podían] competir por una posición de relativa superioridad" (Idem. p. 249). Interpretación que no ha perdido vigencia y que en el caso mexicano no hace sino confirmar esos rasgos esenciales que hemos señalado para cualquier Estado en general el sistema capitalista. Sin lugar a dudas que, como Offe, hemos puesto particular énfasis en los aspectos económicos de esta realidad política.
A partir de 1982, prácticamente se da un cambio importante en el papel de la administración pública en México; en el discurso oficial se abandonan términos como Estado Benefactor y economía mixta, y se entra al absurdo ya en el sexenio que corre de hablar de liberalismo social. El proceso de globalización de la economía a nivel mundial obligan a casi todas las naciones del mundo capitalista --despúes abarcará también al socialista-- a revisar las bases sobre las cuales sus gobiernos intervienen en el proceso de dirección de la economía. Se torna indispensable, como una tarea impostergable, elevar a un nuevo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas y dejar que las fuerzas del mercado corrijan las distorsiones que tanto en el sector público como privado han propiciado. En México el proceso de acumulación de capital se venía sosteniendo merced al crecimiento del mercado interno, en la actualidad se ve fundamentalmente al comercio internacional como el medio mas idóneo para realizar las mercancías y convertir la plusvalía contenida en ellas en ganancia. La intervención del Estado en la economía, vía entre otras sus empresas públicas, ahora se ha convertido en lo contrario, en un obstáculo. La venta, fusión, liquidación, y traspaso de empresas públicas es una realidad.
Como bien sabemos dos son los factores básicos del proceso de acumulación en las sociedades modernas occidentales, el capital y el trabajo. Con respecto al primero, al liberalizarse y desregularse la economía, ahora el gobierno ya no premia o castiga a los empresarios con aprobar o negarles permisos o subsidios; al abrir las puertas al exterior, estos tienen que entrar en competencia con las mercancías que se importan (Rubio. L. 1993. p. 65). con respecto al segundo, el gobierno empezó a desmontar una estructura por el creada y que tantos decenios le sirvió de apoyo: el corporativismo. Con él mantuvo a la fuerza de trabajo controlada: "...paso a paso, el gobierno ha venido desmantelando los instrumentos de control y estímulo discrecional que le conferían tanto poder así mismo y a la burocracia en las décadas pasadas" (Idem. p. 65). Para Luis Rubio, es un avance substancial el que ahora los sindicatos ya negocien directamente con las empresas sin que intervenga como intermediaria la central obrera que antes los controlaba (Idem. p. 66). Es un avance en un sentido, pero es un retroceso en otro, pues si bien se han desligado de los líderes corporativos, negocian con las empresas en planos de debilidad, al no contar con el apoyo de la gran central: esto es justamente lo que le conviene al capital y no a los obreros. Si se hubiera sacudido a la casta sindical, permaneciendo unidos en las confederaciones, otra cosa sería. El mismo Rubio considera que prácticamente el gobierno "optó por debilitarse" (Idem. p. 65), al desmontar la estructura corporativa sindical, que era una base de apoyo en sus diferencias con la burguesía, y lo hace así porque había que salvar lo salvable "...se percibió como menos mala la pérdida de algunas bases de apoyo, de algunas facultades y de algunos privilegios que los costos de una crisis creciente cada vez mas profunda y con cada vez mayores probabilidades de minar la estabilidad política de la sociedad mexicana" (Idem. p. 65). Esto en otros términos, que quizá Rubio nunca utilizará, significa que los cambios eran impostergables y necesarios para modernizar el proceso de acumulación de capital. Por eso Raymon Aron dice: "...3 años de progreso económico proporcionan más a los asalariados de lo que añadiría a la renta de cada uno de ellos la redistribución igualitaria de toda la renta del capital; la expansión al aumentar las dimensiones de la torta, permite agrandar cada porción, y, por consiguiente, atenuar los conflictos que provocan inevitablemente los esfuerzos, demasiado manifiestos, para quitar a los unos lo que se quiere darse a los otros" (Aron. R. 1991. p. 185), pero claro que el anterior autor no va escribir que ese proceso beneficia efectivamente a los trabajadores, pero solo a aquellos que mantengan su puesto, en una ola de creciente desocupación que se da en el mundo y por supuesto en nuestro país. El desarrollo de las fuerzas productivas, la aplicación de nuevas tecnologías, lanza al famoso ejército de reserva, y mas bien hasta fuera de este, a millones de hombres que estarán condenados a no volver a tener empleo estable.
En el México actual, la política ha sido denominada, como hemos asentado, liberalismo social, el cual es un eufemismo, pues se trata mas bien de de transformaciones de tipo económico que tiene efectos sociales, sumamente desventajosos para los trabajadores. Vale la pena citar a Robert A Dahl, quien ha caracterizado ese proceso así: "En una economía de propiedad privada, orientada hacia el mercado, una distribución adecuada del ingreso no es primordialmente una cuestión técnica, sino una cuestión política y moral...Dejar que el mercado asigne el ingreso requiere, por lo menos implícitamente, una decisión colectiva y un juicio en torno a las cualidades morales de esa distribución" (Dahl. R:A: 1991. p. 133). Pero de ahí que la decisión colectiva, acotado quedaría como la resolución y ejecución de los únicos que pueden colectivamente tomarla, los funcionarios mas conspicuos y los hombres de negocios mas poderosos. Eso es una discusión entre ellos que deja fuera de ella y sin esperanza de ser siquiera escuchados a millones de trabajadores.
Luis Rubio en su trabajo de reciente aparición, vuelva a darnos mas ideología que análisis de fondo, para él, al decidirse la administración pública por la salida económica, busca para hacerla congruente, profundos cambios políticos, que debilitan al PRI, y que permiten la alternancia en el poder a los partidos (Rubio. L. 1993. p. 65 y 66). Si , es posible que haya alternancia en el poder, pero solo entre, el caso de México, como en todo el mundo occidental, aquellos partidos que solo tengan diferencias de matices en cuanto al modelo de crecimiento como meta, y de desarrollo como un subproducto, si se puede.
Tanto Raymond Aron, como Luis Rubio, pecan del mismo defecto solo ven una cara de la moneda, dan por descontado que la transformación económica dentro del liberalismo es condición sine que non para alcanzar la democracia política. Habla Aron de libertades de asociación, de expresión, pero el mismo reconoce que son formales, y que al ciudadano le dejan la impresión de que sus opiniones tienen influencia en el "destino de la colectividad" (Aron. R: 1991. p. 144); por su parte Rubio sostiene que en México: "...los cambios que se han gestado --como el rompimiento de la estructura corporativa del sector obrero-- y los ajustes que han tenido lugar --como la nueva ley electoral-- no han alcanzado a modificar el conjunto de instituciones políticas principales, las entrañas del sistema tradicional experimentan una colvulsión tras otra" (Rubio. L. 1993. p.64), y páginas mas adelante escribe: "...La sociedad va en una dirección en tanto que las instituciones políticas -las judiciales, las partidistas, las cámaras empresariales, los sindicatos, el Congreso, la Constitución misma- se quedaron congelados en el pasado...los límites de la reforma se han tornado casi obsoletos: el sistema ha decidido no modificar esas instituciones pues eso entrañaría ceder el poder...El Presidente es muy popular y goza de una enorme credibilidad, pero no así el sistema político" (Idem.p. 67). Como si la democracia política para las mayorías fuera la panacea que les permitiera tener mejor nivel de vida. Pero Rubio quiere mas, que se modifiquen las instituciones a fondo. Pero al analista se le escapa que en todos los países, casi sin excepción, los pueblos se encuentran ya desilusionados de los procesos electorales, donde emitir el voto va perdiendo el sentido. Con la de democracia política, aunque se generalizara, no se garantiza la democracia económica. Que es una disyuntiva real no hay ninguna duda, hasta ahora son incompatibles ambas democracias. La una excluye a la otra, cuando deberían ser justamente complementarias. La administración pública mexicana, sin embargo no marcha ni siquiera en la búsqueda de las mas fácil de alcanzar, la democracia política. Las resistencias del aparato público a concederla, pueden crear un amplio movimiento de inestabilidad, producto justamente de los desajustes y recomposición del aparato productivo y de las injustas relaciones sociales de producción que sirven para que la concentración de la riqueza se acentúe. Actualmente el 10% de la población, un millón y medio de familias, concentran el 38% del ingreso, a diferencia de 1984, en que concentraban el 33%. Como dice Carlos Tello y Nora Lustig: "Desde que comenzó la crisis de 1982...se dio un proceso redistributivo importante que movilizó los recursos del sector salarial para llevarlos al no salarial"(Cabrera G. y Chávez. M. 1993. p. 24). La vida para aproximadamente 40 millones de mexicanos, esta rodeada de todo tipo de carencias (Idem). La administración pública en estos programas de ajuste ha contribuido también al aumento de desempleo al despedir a miles de trabajadores, tanto en el sector central como en el paraestatal. La privada ni se diga. 4 Los resultados no se han hecho esperar, en lo que va de la administración de Salinas de Gortari, se ha incrementado el número de pobres, haciendo mas ricos a los pocos que concentraban ya de por si el ingreso. A sido tal el deterioro de las mayorías que incluso tantos prominentes integrantes del sector público como del privado han externado su preocupación, así por ejemplo, el Secretario de Hacienda, Pedro Aspe, ha declarado que ha sido elevado el costo social que ha traído la estabilización económica y se ha pronunciado por elevar el bienestar sin desequilibrio presupuestal (Acevedo L. y Serbolov Y. "Sacrificio Social..." 1993. p. 1 y 4). La administración pública refleja por un lado su preocupación, pero al mismo tiempo reafirma que es irreversible la política económica. Por su parte en el sector empresarial, algunos representantes han sostenido que el modelo neoliberal que se sigue en el país si bien genera un mercado de alta competitividad, descuida los aspectos sociales, básicos para el futuro (Benítez. R. 1992). Más aún un personaje cuyas empresas han recibido innumerables beneficios, sobre todo en los tres últimos sexenios, como lo es Eugenio Garza Laguera, miembro del selecto Consejo Mexicano de Hombres de Negocios y Presidente del Consejo de Administración de Bancomer, ha declarado: "Ha sido demasiado ´caro´el costo social pagado por México en la crisis económica a todos los sectores le ha ido mal y desafortunadamente los problemas de las clases mas desprotegidas no se resolverán de un momento a otro con ´varita mágica" (Velázquez. j. 1993. p. 1). Sin embargo tanto uno como otro sector consideran que la política económica actual debe seguir, en total concordancia con los planteamientos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional(Acevedo l. y Saberlov. Y "Con o sin tratado..." y, "El tercer mundo..." 1993, p, 18 y 32).
La administración pública en México sabe de los costos sociales que ha traído su política económica, para paliarlos formalmente a inventado se Programa Nacional de Solidaridad, que busca atenuar la pobreza, mas no eliminarla (Krieger. E. 1993. p. 42), pero los efectos de tal programa son mas bien intranscendentes, mas declarativos y publicitarios que efectivos.
Pero lo que es un hecho inocultable es que el principal objetivo que en materia de política económica ha perseguido la actual administración, es la mayor integración a la economía estadounidense, por lo que se ha impulsado el Tratado de Libre Comercio, que incluye también a Canadá. Se ha apostado todo a ese evento, el cual de no firmarse solamente retardaría esa integración, y tendría repercusiones de carácter político. De todos modos inexorablemente el destino del país será cada vez ligado a los interés hegemónicos de los capitales de los vecinos del norte. Además el capital nacional está ávido de entrelazarse cada vez con ellos, sobre todo en aquellos rubros que también a él le permiten crecer.
Mientras por un lado el actual Presidente de la República declara que: "...solo los mexicanos decidiremos el destino de nuestra nación...por eso estamos decididos, día tras día a fortalecer y ensanchar el carácter soberano de nuestra patria" (Lizarraga. R. 1993. p.1); el Director General de Inversiones Extranjeras de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, sostenía que: "México no le importa de que país provenga la inversión (Gutierrez. R. 1993). El mandatario se mantiene solo en un plano formal, lo real es lo que realiza su administración, dejar que invierta en el país, el capital que lo desee, no importa su origen. Esta no es una actitud de política económica exclusiva de México, se da en todas las naciones, con lo cual se preparan las condiciones para que, como dice el Ministro de Trabajo Estadounidense, Robert B Reich, exprofesor de la Universidad de Harvard, en el futuro: "El poder económico no tendrá patria...no existirán productos ni tecnologías nacionales, ni siquiera industrias nacionales. Ya no habrá economías nacionales, al menos como las concebimos actualmente" (Reich. B. R. 1993. p. 1). Con todo lo cual estamos totalmente de acuerdo; los intercambios de bienes y servicios así como de capitales, están borrando las barreras económicas entre los países, solo están dejando políticas y no cabe duda que esto está llevando en la práctica a modificar el contenido esencial del concepto de soberanía nacional. En el caso de México, la administración pública, sobre todo a partir de José López Portillo y hasta nuestros días ya no es ella la que únicamente define la política económica, sino que se somete cada vez más a los dictados tanto de los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), como de los distintos capitales transnacionales que hoy dominan al mundo. Este proceso es irreversible y marca desde ahora el futuro que deberá seguir la administración pública, no sólo en México, sino también en las demás naciones, no importando su grado de desarrollo. El proceso de globalización de la economía a nivel mundial, con su contradictoria búsqueda de regionalización, como escribimos hace poco, es una solución a los problemas que se enfrenta el capital, (Calderón. G. 1993. p. 18), a él lo benefician ambos procesos, perjudicando a cada vez una mayor número de personas en los cinco continentes. La solución de los problemas de las mayorías en un solo país, es ya imposible, la globalización impone a su vez una solución a nivel mundial; las administraciones nacionales solo buscarán aminorar los efectos mas perniciosos, pero nunca la solución radical al creciente desempleo, carestía, deterioro ecológico, etc.
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